担保和再担保机制因其在中小企业信用增级方面特有的外部性和溢出效应而为世界主要国家所重视，其作用颇引人注目，不乏成功范例。为认真贯彻落实李克强总理关于发展融资担保，破解小微企业和“三农”融资难、融资贵问题的重要批示精神和全国促进融资性担保行业发展经验交流电视电话会议精神，积极研究解决当前融资再担保行业发展的主要问题，进一步发挥再担保“稳定器”，“放大器”作用，增强全国融资性担保体系公信力水平，促进全行业健康有序发展，中国融资担保业协会组织业内相关专业人员成立课题组，对全国省级及区域性再担保机构（含承担再担保职能的省级融资担保机构）开展了调研，旨在了解各机构业务发展情况，面临的主要问题，及对再担保未来发展提出对策建议并形成本报告。

一、我国再担保机构基本情况及运营特点

中国融资担保业在市场化改革中应运而生，再担保机制的建立和发展，是完善我国融资担保体系制度性创新和重要举措。近年来，我国再担保机构以政府政策为导向，以多元化的再担保产品为切入点，以提升行业整体服务能力为目标，通过发挥再担保的增信扩能、分险补偿、引领规范重要机制作用，稳步提升担保规模，不断放大杠杆效应，进一步提高了行业整体抗风险能力，基本形成覆盖全国的再担保框架性体系。

（一）机构情况

自2007年东北再担保公司成立以来，再担保在完善中小企业信用担保体系建设中发挥重要作用，作为完善中小企业信用担保体系的基础性环节和构建小微企业及“三农”融资支持长效机制的一项重要制度已经基本建立。据统计，截至2014年底，有24个省（市、区）建立了再担保机构或明确了再担保职能的融资机构，另有江西、广西、重庆和四川4省（市、区）正在积极筹建中，海南、西藏与新疆3省（区）还未明确本地区再担保职能的承接机构。24个省份共成立区域性、省级再担保职能（或部分职能）的再担保机构25家，其中：北京、山西、内蒙古、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、贵州、云南、陕西、宁夏等13个省份成立了省级再担保机构；天津、河北、黑龙江、安徽、河南、湖北、湖南、甘肃、青海等9个省份明确了承担省级再担保职能（或部分职能）的融资担保性担保机构；东北再担保的业务覆盖东北三省与内蒙古。

（二）资本规模、股权结构及人员配置

1.资本规模。据统计，20家机构注册资本金总计401.4亿元，平均注册资本金规模20.07亿元；净资产总计446.52亿元，平均净资产22.33亿元。其中，注册资本20亿元以上（含）的有9家，20亿元以下的有11家。注册资本规模最大的为安徽省担保集团，实收资本97.96亿元。

2．股权结构。20家再担保机构均为国有控股，部分机构引入民营股东或社会投资人出资。

3．人员配置。17家再担保机构从业人员总计1299人，平均每家76人。

总体看来，再担保公司主要发起股东一般为省内大型国有机构，公司资本充实，信用等级较高（多数再担保公司获得AA+信用等级），属各省或区域内担保行业龙头企业。再担保公司的设立，为各省或区域中小企业信用担保体系建设提供了重要支撑。

（三）再担保机构展业情况

1．再担保业务开展情况

截止2014年末，17家机构再担保在保余额总计2562.06亿元，从规模分布看，在保余额超过300亿元的有3家，分别是安徽担保586.73亿元、江苏再担保446.5亿元、北京再担保352.85亿元。年末在保余额100亿-300亿之间的机构有4家，分别是河南担保245亿元、东北再担保218亿元、广东再担保199.28亿元、湖南担保141亿元。年末在保余额在10亿以下的有4家，分别是青海担保7.36亿元、山西担保5.15亿元、贵州再担保1.29亿元、山西再担保1亿元。

17家机构再担保责任余额为1334亿元。开展分险性质的比例再担保有9家机构，分险比例再担保责任余额共计411.93亿元；开展连带责任再担保业务有7家机构，连带再担保责任余额共计298.08亿元；开展一般再担保业务有12家机构，一般再担保责任余额总计1098.12亿元；开展其他再担保业务有2家机构，其他再担保责任余额共计10.29亿元。

调查发现，随着融资担保行业风险暴露程度的增加，对再担保机构分散风险的需求日益增强，比例再担保业务在全国的推进力度亟待加强。

2．直保业务开展情况

截止2014年末，17家再担保机构中有14家再担保机构开展直接担保业务，直保在保余额为1054.88亿元，平均在保余额62.05亿元。山西再担保、浙江再担保和贵州再担保未发生直保业务，北京再担保公司直保在保余额占再担保责任余额的2.8%。

（四）财务状况

1．收入情况

2014年全年17家机构总营业收入33.49亿元，其中再担保收入3.3亿元，收入占比9.92%；直保收入15.26亿元，收入占比45.57%；其他收入14.91亿元，收入占比44.52%。

收入排名前5的机构分别是安徽担保、东北再担保、江苏再担保、广东再担保和黑龙江鑫正。5家机构再担保收入占比都较低，除东北再担保外其余占比不到总收入的4%，安徽担保和东北再担保其他收入超过半数，江苏再担保、广东再担保、黑龙江鑫正和山西担保直保收入占比相对较大。

很明显，再担保机构靠再担保主业实现营收难度较大，大部分收入依赖直保业务和其他业务（包括资金运营收益、委贷以及股权投资收益等）。

2．盈利情况

统计显示（见表五），2014年全年17家机构净利润总额10.92亿元，平均净利润0.64亿元。6家机构净利润超过亿元（占调查机构数量的35%），7家机构净利润处于平均数之上（占调查机构数量的41%），结合对这些机构的业务收入和业务类型的分析，这些机构收入大多来自于直保和其他业务，整体收入水平较为可观。但是，如果考虑到2014年再担保机构直保代偿12.72亿元这一因素，直保业务形成的利润贡献远远无法抵消该项业务导致的风险。

对于以再担保业务为主的机构而言，盈利性一般弱于直保存量较大的机构。比较典型的是北京再担保，其再担保业务规模位于全国三甲，但净利润仅为275万元。原因是该公司直保业务压缩在极小规模内，再担保业务费率水平较低，从而导致再担保主营业务收入一般；另一方面公司实现的收入比较充分的计提了风险准备金（2014年底准备金余额近5亿元），导致公司净利润微薄。

青海担保由于成立时间较短，业务开展刚起步，目前仍处亏损状态。

3．ROE分析

根据统计表，17家机构平均净资产收益率（ROE）为2.21%，ROE超过5%仅1家机构，10家机构的ROE指标在平均数之下（占调查机构数量的60%），6家机构的ROE低于1%（占调查机构数量的35%），1家为负值。而ROE水平在2%以上的机构大部分收入来源并非再担保业务，而是直保和其他收入。

虽然目前有相当部分再担保机构通过开展直接担保业务等方式增加收入，但是从当前再担保行业的资本回报率看，行业盈利能力仍处于较低水平。中小企业再担保，从其功能属性与政策目标看，并不具备商业化条件。在这个具有较强政策性的行业领域，公共财政应该主动承担起主要出资主体和政策设计主体的职责，以确保再担保的政策效果得以有效实现。

（五）代偿补偿情况

1．再担保代偿补偿情况

2014年，17家机构新增再担保代偿补偿金额为4142.94万元，行业平均代偿金额243.70万元，实际发生再担保代偿补偿支出的仅4家再担保机构，其中：北京再担保当年新增再担保补偿2371.39万元（公司累计已为12家担保机构提供再担保补偿1.02亿元），广东再担保1141.31万元，东北再担保490万元,湖南担保140.24万元。该情况一方面反映出，风险补偿性再担保产品在覆盖范围上亟待扩大；另一方面也反映了再担保机构对再担保业务的风险容忍度还有待提高。

2．直保代偿情况

与再担保代偿形成鲜明对照的是，2014年17家机构新增直保代偿支出高达12.72亿元，行业平均直保代偿7479.45万元。当年直保代偿额4000万元以上的7家再担保机构，直接担保代偿额12.43亿元，同口径再担保代偿额为0。

（六）对外投资情况

17家机构中，12家机构有对股权外投资情况，其中，4家机构对外投资比例超过50%。再担保机构对外股权投资，有以下几种情形：第一，对再担保公司的出资，是以国有担保公司股权形式注入，由此形成再担保公司对国有担保公司的股权投资，此为置换投资，以山东再担保为典型代表；第二，省级财政以财政资金注入再担保公司，再由再担保公司增资至省内市县级担保机构，从而形成财政性股权投资，以安徽担保、河南担保为典型代表；第三，再担保公司出于增强业务能力、业务协同发展或体系建设等方面因素考虑，自主化投资或与地方财政共同投资设立担保、小贷、典当等中小企业融资服务机构，以江苏再担保为典型代表。

股权投资不仅有再担保公司筹集资本的历史原因，也是再担保公司构建区域担保合作网络体系，多元化发展中小企业融资服务业务的战略选择。因此，对再担保公司的股权投资，应有别与一般担保公司，需要根据再担保公司的业务属性与功能作用，另行制定规范要求。

（七）再担保资金使用效率（杠杆率或放大倍数）

如果以单位再担保资金撬动的再担保业务规模作为评价指标，平均再担保杠杆倍数5.74倍，存在较大个体差异。8家机构放大倍数超过平均数，放大倍数超过10倍的有3家（北京再担保17倍，湖南担保12倍，甘肃担保10倍），还有6家机构放大倍数不足3倍（其中，2家机构不足1倍）。再担保杠杆倍数过低的机构，一般为设立时间不长或者业务基础相对薄弱导致。

二、国内外再担保机制特点及再担保业务主要模式

（一）国外再担保机制案例

担保和再担保机制因其在中小企业信用增级方面特有的外部性和溢出效应而为世界有关国家所重视。美国、英国、德国、法国、意大利、日本、西班牙、匈牙利、阿根廷、智利等主要国家都建立了中小企业信用担保制度体系。意大利、西班牙、日本等国还建立了再担保或类似再担保的制度体系。

1. 意大利担保和再担保体系（Confidi）

2007-2009年的金融危机，意大利信用紧缩和经济金融稳定受到威胁，意大利的担保机构（Confidi）起了至关重要作用。这些机构的有效性不仅体现于在危机的情形下帮助企业的能力，还在于这些机构的特殊功能所带来的更高效率，它们在信贷授予的过程中缩小了企业和信贷机构之间的差距。

（1）Confidi定义为开展“集体贷款担保活动”的所有社团，是一个合作或是银团结构组织，提供互惠的、联合的担保业务，旨在给小型或中性股份制或联合企业的银行贷款提供担保。据有关材料统计，2009年意大利有589个Confidi。Confidi通过行业协会深入了解相关企业经营领域和特征，由于Confidi利用公司机密信息，所以它们能减少信息不对称；为了防止投机取巧和背信弃义行为，Confidi实施了一种社会控制的形式，股东隐式地受制于它。

（2）Confidi被分为一级和二级。一级Confidi是由一大群企业家直接创造出来的，并和它们的活动直接相关。它的特点是在目标范围内强化合作，同时，中小企业的普遍参与有利于二级联盟或是合作的建立。二级Confidi，它主要负责再担保和反担保，提供中长期贷款的保证金，为一级Confidi再担保。

二级Confidi至少有3种类型，一是共同担保，如债务人违约，二级担保人就承担相关支付义务；二是分保，只有在主要债务人违约发生的情况下，二级担保人按约定承担部分担保义务。三是反担保，只有在借款人和一级担保人双重违约的情况下，二级担保人才履行担保义务。前两种情况被认为是一级担保，反担保代表了二级“间接”担保。

（3）Confidi的非营利特点，不会向Confidi成员公司分配任何形式任何种类的利润，甚至在联盟解散或者成员或股东的退出、解散、被驱逐或死亡的情况下，也不会分配利润。

（4）Confidi是提供公共金融的载体，超过50%的Confidi的货币担保基金是公共基金。作为金融中介组织，2003年意大利法律体系改革，成为意大利银行监管的实体。

2. 西班牙通过建立反担保体系巩固其信用担保部门--西班牙互助担保公司。

西班牙1978年引入非营利性质的互助担保机制，即西班牙互助担保公司，其任务是通过担保来支持中小企业。为提高互助担保公司的偿债能力，使它们能进行更高数额的担保，1981年西班牙创造了反向担保体系，旨在为互助担保公司提供反向担保。反担保体系几经改革，1993年重组为西班牙再融资股份有限公司（CERSA）。CERSA为一家非上市公司，互助担保公司持有其11.23%的股份，银行持股9.7%，其余部分约80%由国家持有。据有关材料介绍，西班牙信用担保体系由23个混合资本互助担保公司、行业协会（CESGAR）和一个公共反担保公司（CERSA）组成。

尽管担保体系的历史并不长，然而对互助担保和反向担保模式（该模式结合了政策制定者、中小企业和银行的利益）的阐释却颇引人注目。

（1）互助担保公司是法律规定的特殊公共有限责任公司（sociedades anonima--SA）,是互助性质的，并明确互助担保公司只能为合伙人（公司）提供担保。法律规定两类公司可以参与互助担保公司（股东），中小企业和监督成员。互助担保公司股东分配利润在任何情况下，不得高于法定利率2个百分点。监督成员不能从互助担保公司活动中获利，它们由给中小企业服务的公共或私人机构组成，一般是自治团体、市政委员会、商贸协会及银行。

（2）通过反担保体系大量有组织的扶持，西班牙信用担保部门的到巩固。西班牙再融资股份有限公司（CERSA）与所有互助担保公司签订有效期为1年或2年的合同，规定了获得反担保的条件，包括受益人。按此方法，国家就把反担保作为经济和产业政策工具，把资源转移到国家扶持的产业部门。同时，互助担保公司则因执行国家产业政策获得反担保并转移风险。这些反担保有三个层次，一是自治区在地方层面提供的反担保和政府在全国范围内提供的反担保；二是西班牙再融资股份有限公司（CERSA）提供的反担保；三是欧洲投资基金以西班牙再融资股份有限公司（CERSA）的名义提供的反担保。

（3） 西班牙互助担保公司和反向担保公司分别于1994年和1996年成为非银行金融机构受西班牙银行监管。受监管的地位和审慎监管，风险控制和资本充足等方面的要求，使担保体系更加稳健和有效率，从而使得担保对中小企业和银行更有吸引力。

3. 日本通过金融公库(JFC)对地方信用保证协会进行保险，建立了信用保险和信用保证结合制度，实现再担保机制功能。

在日本，中小企业向金融机构借款由地方信用保证协会提供信用保证，同时地方信用保证协会为实现风险分散，获得日本金融公库保险，这种信用保证制度和信用保险制度共同构成了日本信用补全制度。日本金融公库是由日本中小企业协会更名重组而成的。1958年7月，依据《中小企业信用保险公库法》，在东京设立了日本小企业信用保险协会，其具有保险功能，直接与日本各地的52家信用保证协会开展业务。1999年其更名为日本中小企业协会，2008年重组更名为日本金融公库。

52家地方信用保证协会为中小企业贷款或发债提供担保，无论偿还风险大小，均有日本金融公库自动提供保险，日本金融公库所属的中小企业金融部门为信用保证协会的中小企业融资担保提供70%-80%比例不等的保险。信用保证协会要向日本金融公库支付相当于保证费收入40%的信用保险费。当信用保证协会发生代偿时，代偿资金的70%-80%由日本金融公库在接到信用保证协会通知两个月内给予拨付。信用保证协会为中小企业代偿后，求偿回收款要按照相应保险比例返还日本金融公库。

日本金融公库不同于一般保险公司，它是专为中小企业信用保证业务进行保险的非营利性的特殊法人，国家对其营业收入全部免税，并由国家预算列支，逐年补充资本金。

日本金融公库在保证地方信用保证协会的偿付能力和提升其信用方面发挥了重要作用。政府通过建立基本财产制度、信用保险制度、融资基金制度和损失补偿金补助制度，向信用保证协会提供资本金、贷款、财政补贴、损失补偿等，在增强担保机构的资金实力、分摊担保风险等多个方面保障信用补充体系发挥作用。这种相互支持、相互依托的机制以中央政府和地方政府的支持为后盾，有力促进了中小企业的发展，对整个国民经济的发展起到了积极的作用。

（二）国内再担保体系案例

再担保制度是我国融资担保体系建设重要制度创新，再担保机构在发展中也形成各有特色的再担保运营模式，如安徽模式、北京模式、广东模式等，本文重点介绍安徽政策性再担保模式。

安徽省为有效破解小微企业融资难融资贵问题确立了新型政策性再担保模式。具体包括以下几个方面：

1. 坚持政策性定位，建立省市县三级全覆盖的政策性担保和再体系。服务小微企业和“三农”的经营宗旨，决定了融资担保的公共服务政策属性。安徽省担保集团通过股权和再担保业务纽带，建立“扶小微、广覆盖、分层次、可持续”、省市县三级全覆盖的政策性担保体系，为与银行业金融机构进行体系与体系的对接创造条件。

2. 建立资本补充和风险补偿机制。首先，建立担保机构资本补充机制，做大资本规模，提升担保能力。其次，建立风险补偿机制，增强抗风险能力，实现效率、安全、公平、持续的有机统一。

3. 通过科学有效的比例再担保机制，均衡合理的风险分担与代偿补偿机制，构建“4321”新型银政担合作模式。新型银政担合作对单户2000万元以下的贷款担保业务，由市县担保机构、省担保集团、银行和地方政府，按照4:2:3:1的比例，承担风险责任，形成银政担优势互补、权责统一、风险共担、互助共赢的工作机制，通过分担实现共管，通过共管最终有效降低风险，从根本上提升银行参与合作的信心。

“4321”新型银政担合作的核心是风险分散，既是一种业务模式的创新，也是一种工作机制的创新。银行通过风险共管，降低了小微企业风险的实际发生率，同时获得了更多客户资源；担保机构提高了担保效率，控制了担保风险，形成了持续可行的担保模式；小微企业获得了有效的担保信贷支持，感受到普惠金融发展的实际效果；政府获得了综合效益，形成了稳定和谐的金融环境。新型政银担合作机制受到了银行、政府、担保、企业等方面的广泛认同，在实践工作中表现出了良好的可操作性和可持续性，成为安徽担保模式的核心内容。

（三）再担保业务的主要类型

我国再担保存在显著的区域性差异，各地再担保机构对再担保业务存在不同理解。比较典型的业务类型有以下三种：

1. 一般责任再担保。一般责任再担保是指与再担保机构合作的担保机构因经营不善而破产时，再担保机构承担担保机构破产而无力赔付的担保责任，也就是风险兜底，给银行业金融机构等债权人以信心，从而实现对合作担保机构的信用增进。从本次统计情况看，共有10家再担保机构开展了一般责任再担保业务，其中甘肃、河南、山西、东北、湖北等再担保机构开展的再担保业务以一般责任再担保业务为主。

2. 连带责任再担保。连带责任再担保相对于一般责任再担保而言，但并不是无条件的连带责任担保。在赔付次序上，晚于担保机构；在赔付条件上，以担保机构无力偿付为前提。连带责任再担保主要是在一般责任再担保的基础上，根据市场各方的需求，对再担保机构承担合作担保机构无力赔付责任的前提做进一步的调整，有的是赋予一定的宽限期，有的是重新定义担保机构无力赔付的条件，最终的效果是在债务人不履行债务时，债权人可以要求担保机构代偿，也可以要求再担保机构代偿，即债权人债权得到担保机构和再担保机构的双重保障，进而提升担保机构的信用和承担责任能力。本次统计中，共有6家再担保机构开展连带责任再担保业务，其中广东再担保的再担保业务以该模式为主。

3. 比例再担保。比例再担保是指与再担保机构合作的担保机构向债权人承担担保责任的同时，将已承担的担保责任按照一定的比例向再担保机构申请再次担保，再担保机构承担这部分风险，如果发生代偿，则由再担保机构按照约定方式和比例予以代偿补偿，进而为合作担保机构分担风险，保障其资产流动性和代偿能力。本次统计中，共有10家再担保机构开展比例再担保业务，其中北京、江苏和浙江再担保等省市的再担保业务以该模式为主。

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